核心提示： 新发展阶段，我国产业集群增长动能不足、创新能力较为薄弱、空间布局固化等问题日益凸显，加快推动产业集群转型升级成为现实要求。面向产业集群高质量发展目标要求，锚定转型方向，重点在于着力解决国内市场融入难题，促进产业集群链接国内大循环；推动构建共生集群，提升产业集群内生发展动力；加快创新资源导入，提升产业集群创新能力；聚焦重点未来产业领域，打造产业集群发展新高地；加强数字基础设施建设，赋能产业集群虚拟化转型；积极用好国际资源，推动高端产业集群建设。
【摘要】产业集群是工业化进程中出现的典型产业组织形态。改革开放以来，我国产业集群不断发展壮大，形成了数量众多的特色产业集群。新发展阶段，我国产业集群增长动能不足、创新能力较为薄弱、空间布局固化等问题日益凸显，加快推动产业集群转型升级成为现实要求。面向产业集群高质量发展目标要求，锚定转型方向，重点在于着力解决国内市场融入难题，促进产业集群链接国内大循环；推动构建共生集群，提升产业集群内生发展动力；加快创新资源导入，提升产业集群创新能力；聚焦重点未来产业领域，打造产业集群发展新高地；加强数字基础设施建设，赋能产业集群虚拟化转型；积极用好国际资源，推动高端产业集群建设。
【关键词】产业集群 转型升级 国内大循环 【中图分类号】F424 【文献标识码】A
产业集群是特定行业内竞争性企业以及与这些企业互动的关联企业、供应商、相关机构等在特定区域内聚集的现象，是工业化进程中出现的典型产业组织形态。根据英国新古典经济学家马歇尔的经典阐释，企业在特定区域内的集聚对扩大分工协作、促进知识要素溢出、提高生产要素配置效率等具有重要作用。改革开放以来，我国产业集群不断发展壮大，特别是在东部沿海地区，形成了数量众多的“一镇一品”特色产业集群，对于促进外贸增长、地区经济发展起到了重要支撑作用。很多特色产业集群经过较长时期发展，已经成为特定产业领域的世界级制造中心，对于稳定全球产业链供应链发挥了举足轻重的作用。然而也应看到，我国产业集群发展总体水平仍不高，随着我国经济进入高质量发展阶段，加快提升产业集群发展质量成为现实要求。
新发展阶段下产业集群建设面临的难题
进入新发展阶段，我国产业集群增长动能不足、创新能力较为薄弱、空间布局固化等问题日益凸显，与经济高质量发展目标要求存在一定差距。具体来看，当前我国产业集群发展面临的难题主要表现在以下几个方面。
一是产业集群增长动能不足。我国产业集群普遍具有比较明显的外需导向型特征，深度嵌入全球价值链分工体系，深入参与国际循环，成为驱动产业集群发展的重要力量。特别是东南沿海地区的众多产业集群，基本都是以外贸订单为中心形成生产分工体系。21世纪以来特别是加入世贸组织之后的外贸高速增长期成为我国产业集群的快速发展期。当前，国际格局和世界秩序深度调整、全球经济不确定性显著增多、逆全球化及贸易保护主义抬头、全球产业链加速重构等因素叠加，我国出口贸易增长面临较大的压力和挑战。这也导致一些产业集群面临增长动能不足、增长空间受限、增长路径缺失的问题，亟需改变传统的外需导向型的发展模式。
二是产业集群创新能力较为薄弱。我国产业集群多是外需订单带动下由企业主体自发形成的产业组织形态，本质上是市场力量驱动下的生产型分工协作网络。功能单一、缺乏足够的创新激励等因素导致我国一些产业集群的研发投入和技术创新能力不足。近年来，我国产业集群开始寻求转型升级，加快向产业价值链高端攀升，技术创新能力不断提升。然而市场驱动的创新主要是边际创新，加之新技术革命背景下数字技术、智能技术导致技术反噬现象，边际式创新的价值被弱化。产业集群在重要技术、核心技术、关键技术创新能力等方面较为薄弱。
三是产业集群空间布局固化。我国产业集群主要分布在东部沿海地区，较好的经济基础以及外向型发展模式共同造就了这种空间分布格局。根据发展经济学的梯度转移理论，随着发展阶段的演进以及要素禀赋条件的改变，产业将在不同区域间进行梯度转移，进而实现更为均衡、更具帕累托改进特性的空间分布格局。加快实现劳动密集型产业由东部地区向中西部地区的梯度转移，是产业空间分布格局优化的重点。然而也应看到，产业集群虽然具有集聚要素、促进产业发展的作用，但同时也导致了生产要素的空间布局固化。
加快推动产业集群转型升级
为落实经济高质量发展要求，关键在于针对当前我国产业集群发展中的突出问题，加快推动产业集群转型升级。
一是加快外需导向型集群向内外协同型集群转型。构建新发展格局是高质量发展的内在要求，也是高质量发展的重要特征。从外部环境来看，当前国际形势动荡不安、世界经济增长乏力，外需导向型的产业集群发展模式面临挑战；从内部环境来看，新时代我国社会主要矛盾发生变化，满足人民日益增长的美好生活需要要求以高质量发展的产业集群为支撑。面对我国经济高质量发展的新趋势、新需求，产业集群建设亟需加快实现由外需导向型向内外协同型发展模式转型。特别是在当前新技术革命背景下，以产业集群数字化转型为抓手，通过数字化加快形成产能与内需高效匹配的畅通渠道，为实现发展模式转型提供了重要机遇。
二是加快生产型集群向创新型集群转型。创新是产业发展的根本驱动力，产业集群由生产型集群向创新型集群转型，是实现可持续发展并延长生命周期的关键支撑。根据马歇尔的经典阐释，产业集群有利于企业集聚区域内知识要素的流动及创新的开展。然而这种在市场力量下驱动的创新主要是边际创新。创新型产业集群的关键特征在于，专业性的创新部门将被引入产业集群，创新不再是知识溢出触发下的随机行为，而是专业的有组织研发行为。生产型产业集群重在生产效率型导向的边际式创新，而创新型产业集群则重在产业前沿与核心技术能力提升的系统性突破式创新。传统产业集群向创新型产业集群转型升级的关键在于，实现产业、科研与创新活动的互融互嵌。
三是加快产业集群类型的结构性变革。我国产业集群多是发端于传统专业市场并在外需订单的带动下发展形成的，产业集群类型比较单一。传统产业集群的转型升级，虽然能够助推集群发展质量提升，但并不能解决发展新动能的问题。新发展阶段下，培育壮大发展新动能，必须要加快推进产业集群类型的结构性变革。关键是要围绕支撑构建现代化产业体系、实现经济高质量发展的战略性新兴产业，打造一批具有技术突破功能、产业带动作用、结构示范效应的新型产业集群，实现我国产业集群类型的结构性变革与整体式跃升。党的十九大报告提出要培育若干世界级先进制造业集群，党的二十大报告围绕数字经济与实体经济融合发展，提出打造具有国际竞争力的数字产业集群，这些都为新型产业集群建设指明了重要方向。
四是加快物理空间集群向虚拟空间集群转型。数字技术的广泛应用与数字经济的蓬勃发展，推动了要素资源的集聚和配置从地理空间、物理空间转向虚拟空间、网络空间，这也为产业集群加快由物理空间型向虚拟空间型的转型提供了重要支撑。向虚拟空间型产业集群的转变，将从两个方面提升传统产业集群的发展质量。其一，虚拟空间型产业集群突破了集聚的地理界限，借助于网络基础设施，实现了更大范围、更全类型、更多功能、更高质量要素资源的集聚，从而充分激发集聚效应，推动产业集群实现高质量发展。其二，由物理空间集群向虚拟空间集群的转型是应对传统产业集群空间布局固化的可行路径。通过构建虚拟化的产业链供应链网络和供需网络，可以有效弱化产业集群对特定空间区域内专业市场、供应企业、市场平台、专属要素的依赖，实现更加符合要素禀赋条件、更具帕累托改进特性的空间布局的重构与优化。
加快推动产业集群转型升级的重点举措
应对产业集群面临的突出问题，加快推动产业集群转型升级，促进新旧动能接续转换，是高质量发展的题中应有之义。近年来，我国产业集群转型升级步伐加快，探索了一批重要实践做法，产业集群建设取得新进展新成效。例如，2022年，工业和信息化部公布了45个国家先进制造业集群的名单，覆盖新一代信息技术、高端装备、新材料、生物医药及高端医疗器械、消费品、新能源及智能网联汽车等制造强国建设重点领域；浙江、江苏、四川等地探索发展跨越物理边界的虚拟产业集群，以数字经济与实体经济融合为支撑，加快产业资源虚拟化集聚；江苏省苏州市以集群的形态组织创新活动，聚焦电子信息、装备制造、生物医药、先进材料等产业，探索构建一批产业创新集群；等等。当前，加快推动产业集群转型升级，应面向产业集群高质量发展目标要求，锚定转型方向，重点做好以下几个方面的工作。
着力解决国内市场融入难题，促进产业集群链接国内大循环。针对国内市场中的信息不对称、信息错配问题，加快推进产业集群的数字化、智能化改造，以平台赋能为着力点，发挥平台经济的网络链接作用，推动集群更为广泛地嵌入国内价值链分工网络，发挥平台经济的信息放大功能，推动集群更为精准地对接超大规模市场需求，从供给和需求双侧驱动产业集群融入国内大循环。针对国内市场中的区域壁垒问题，加快建设全国统一大市场，特别是在产业集群数量众多的长三角、珠三角地区，要以更高标准、更快速度、更强力度建设全国统一大市场先行区、示范区，围绕市场化法治化国际化营商环境构建，破除各种制约要素、资源、产品流动的市场壁垒，为产业集群参与国内大循环提供制度保障。引导产业集群提升产业标准，支持产业集群企业广泛应用数字技术赋能增品种、提品质、创品牌的“三品”战略，提升产业集群满足人民日益增长的美好生活需要的能力。
推动构建共生集群，增强产业集群发展内生动力。产业集群的核心属性是集群内企业间的强关联与共融共生。然而，目前我国一些产业集群内的分工协作度不高，资源要素难以共享，产业集而不群的现象较为突出，产业集群发展的内生动力不强。这既与传统的外需订单导向的发展路径有关，也是个别地区“打造”集群过程中行政权力过度介入所致。建设共生集群、增强集群发展内生动力，一方面，要聚焦能够承担“链主”职能的一流企业，围绕一流企业构建分工明确、协作深入、稳固牢靠的产业链供应链体系，使产业集群不再是企业在空间上的松散组合，而是具有强关联性的有机整体。打造一流企业是关键，应鼓励集群内重点企业通过兼并重组等方式做大做强，提供必要的财税与科技政策支持，引导重点企业在创新驱动、产业链供应链整合、市场拓展等方面发挥积极作用。另一方面，要将集群建设与全国统一大市场建设深入结合。通过厘清政府与市场的边界，加快取消限制要素流动的制度壁垒，使要素、资源、企业能够加速向产业集群自由流动、内生集聚，使集群能够成为融合要素资源、发挥集聚效能的空间载体。
加快创新资源导入，提升产业集群创新能力。加快在传统产业集群中嵌入创新资源，围绕集群产业领域，主动规划引导新型研发机构、科研院所、科技中介、创新服务机构、公共服务平台、行业协会等融入集群，推动创新要素和产业要素的协同布局，让创新资源为集群创新提供更有力、更直接、更系统的支撑。强化创新型企业在产业集群中的核心地位，加快培育一批创新型领军企业，逐步推动产业集群中各企业主体由生产分工向创新分工演化，构建“链主+专精特新”创新生态系统，即“链主”专注整体技术框架、“专精特新”专注特定技术和工艺的创新协同体系，激发集群内生创新动力。针对产业链与创新链存在自我循环、科技创新与产业经济“脱钩”的问题，着力推动产业链与创新链融合发展。当前尤其要紧抓数字经济蓬勃发展的机遇，充分发挥数字平台与数字工具在减少信息不对称、防止价格信息失真等方面的积极作用，促进创新链的创新供给与产业链的创新需求精准匹配，推动技术信息在产业链与创新链之间的畅通流动，实现产业链与创新链的融合发展。
聚焦重点未来产业领域，打造产业集群发展新高地。2023年9月，习近平总书记在黑龙江考察时指出：“整合科技创新资源，引领发展战略性新兴产业和未来产业，加快形成新质生产力。”未来产业是由颠覆性技术突破驱动形成的产业领域，围绕未来产业打造产业集群发展新高地，是抢占产业发展先机与制高点、牢牢把握未来发展主动权的现实要求。一是要有计划有组织地推进前沿技术、颠覆性技术的识别与预测。在新一轮科技革命和产业变革背景下，很多新技术领域仍然处于初期或是萌芽状态，未来的演进方向和关键技术仍不明确。加强对前沿技术、颠覆性技术的识别与预测，是打造未来产业集群的前提与保障。英国自上世纪九十年代建立了技术预见工作组，日本自上世纪七十年代开展了技术预见调查，这些都是值得借鉴的经验做法。二是要发挥新型举国体制优势，实现关键性颠覆性技术突破。客观上，举国体制仍然是实现重大突破的最有效方式，当前要积极总结科技创新有效经验，创新科技决策体制，集中资源、设备、力量协同攻关，推动颠覆性技术创新，抢占世界科技前沿高地。三是要积极支持未来产业集群建设。组建专门的未来产业引导基金，撬动各类投资基金进入未来产业领域，引导未来产业布局重点地区，加快形成未来产业集群。
加强数字基础设施建设，赋能产业集群虚拟化转型。虚拟产业集群对数字基础设施的完善提出了更高的要求。加强数字基础设施建设，一是要扩大5G等关键网络基础设施布局。大规模链接情境下的虚拟产业集群，海量数据流的产生将是常态，对数据传输精准性、稳定性的要求远高于消费场景。尽管目前我国5G基站规模居于全球前列，但潜在挑战来自于产业场景下的峰值规模，一定的超前、超限布局具有必要性。二是要加强算力基础设施建设。虚拟产业集群建设将会产生对数据储存、分析的巨量需求，加强算力基础设施建设的重点在于：推进算网协同、云网融合，通过发挥算力的集群优势来突破单点算力的局限；深入实施“东数西算”工程，提升国家整体算力规模和使用效率；推进算力中心绿色低碳化发展，强化数字中心可持续发展。三是推进关键数字技术创新突破。产业场景下的数字技术发展仍存在不足，如服装、制鞋等传统轻工业品所需的面料皮革等半成品，目前的数字技术对色差、手感、质感等参数的描述仍不够精准，这也是导致一些传统产业集群空间布局固化的原因之一。加强数字技术的研发与创新，特别是基于AR/MR等的产业元宇宙技术，将其与企业数字孪生产品相结合，能够极大地提升复杂工业品关键信息虚拟化空间。
积极用好国际资源，推动高端产业集群建设。新发展格局是更加开放的国内国际双循环，建设开放型经济要用好国内国际两个市场、两种资源。提升产业集群建设质量，同样要积极用好国内国际两种资源。要以更大力度引导先进制造业和高新技术产业外资进入国内市场、嵌入产业集群、融入产业体系，借助国际优质资源推进产业集群发展的质量变革、动力变革。积极用好国际资源，一方面，要充分发挥超大规模市场和完备产业体系的独特优势，前者强化需求侧吸引力，后者深化供给侧粘连度，两者共同驱动外资融入本土产业发展；另一方面，要积极优化营商环境，持续做好外资企业服务保障，增强吸引外资的向心力。特别是要加大自贸试验区在优化营商环境方面的政策创新力度，发挥自贸试验区在吸引高质量外资方面的关键作用，使自贸试验区成为高素质生产要素汇集地、高端产业集聚区。
（作者为东南大学经济管理学院教授，东南大学数字经济研究中心主任）
【注：本文系国家社科基金重大项目“数字经济推动产业链供应链现代化水平提升的机制与对策研究”（项目编号：22&ZD095）阶段性成果】
核心提示： 民营经济发展局以服务为核心，协调有关部门、配置相关资源，加强顶层设计；畅通政企沟通渠道、建立政策反馈机制，推动政策落地，从而更好发挥统筹协调、综合施策、促进发展的功能。民营经济发展局的设立在提振民营企业家信心、优化民营企业发展环境方面发挥重要作用，为民营经济的高质量发展保驾护航。
【摘要】民营经济发展局以服务为核心，协调有关部门、配置相关资源，加强顶层设计；畅通政企沟通渠道、建立政策反馈机制，推动政策落地，从而更好发挥统筹协调、综合施策、促进发展的功能。民营经济发展局的设立在提振民营企业家信心、优化民营企业发展环境方面发挥重要作用，为民营经济的高质量发展保驾护航。
【关键词】民营经济发展局 民营经济 高质量发展 【中图分类号】F121.23 【文献标识码】A
2023年9月，中央编办正式批复在国家发展改革委内部设立民营经济发展局，作为促进民营经济发展壮大的专门机构。该局的具体职责为：跟踪分析促进民营经济发展情况，组织实施评估督导；编制中长期规划和工作计划，开展政策措施预评估；建立监测指标体系，定期发布民营经济发展形势报告；与民营企业常态化沟通交流，拟订促进民间投资发展政策措施；推动民营经济提升国际竞争力，指导协调服务参与国际交流合作。民营经济发展局旨在加强相关领域政策统筹协调，推动各项重大举措早落地、早见效，帮助民营企业纾困解难、健康发展。新设民营经济发展局，体现了党中央、国务院对民营经济的高度重视和深切关怀，是坚持“两个毫不动摇”和“三个没有变”的又一项具体落地举措。
民营经济发展面临的共性挑战主要体现在三个方面
第一，技术创新存在短板。一方面，“从0到1”的基础研究较弱。虽然我国有像华为这样进行深度原始创新的企业，但总体而言，民营企业对基础性研发的参与度仍有待提升。从规模来看，2022年我国基础研究经费占研究与试验发展经费（R&D经费）比重为6.57%，低于发达国家12%—23%的水平；从构成来看，我国企业研发费用中，基础研究经费占比为0.5%左右，而欧美等创新能力较强的国家这一占比为5%，从而导致创新策源能力不足、持续发展的后劲不够。另一方面，“从1到N”的应用转化有提升空间。一些首台套重大技术装备、首批次新材料、首版次软件等“三首”产品存在市场进入障碍。创新成果转化需要进一步的政策引导和执行细则。
第二，关键生产要素保障不足。首先是民营企业融资难、融资贵的老大难问题仍未解决。课题组曾开展过民营企业调研，在调研中有企业反映资金压力较大，社会融资流向民营企业的比例较低。这一现象与当前融资体系和民营企业融资需求不适配有关，一些高新技术民营企业、专精特新民营企业具有“专利多、资产少、风险高”的特征，而我国以银行业为主导的金融体系实行“重资产、重抵押、重财务报表”的授信方式和风控模式，并且知识产权抵押融资尚处于起步试点阶段，无法对科技型企业进行有效评价、提供金融支持。其次是民营企业招聘难、缺口大的结构性问题日益突出。一方面“僧多粥少”，高级研发人员、高级管理人才、高级技能人才供需缺口大，据工业和信息化部、教育部调查显示，仅制造业十大重点领域中，预计到2025年技能人才缺口将高达近3000万人。另一方面民营企业在人才吸引上存在短板，在城市落户、职称评定、社会保障等福利的驱动下，有的青年人即便面临就业压力也要扎堆式涌向政府部门和国有企业。在调研过程中，某基因测序龙头企业表示，即便公司提供的薪酬待遇远高于行业平均水平，大部分高水平人才还是会优先考虑国企。最后是民营企业对数据要素的应用水平不高。大部分民营企业仅在研发设计、生产制造、市场营销的某一环节应用新一代信息技术，缺乏部门间的协同对接，而且以数字化思维重新规划企业、以全链条视角融合新要素的企业更是少数，根据阿里巴巴集团的统计，只有不到20%的中小企业实现了真正的数字化，绝大部分企业与10年前、20年前相比并没有太大变化。
第三，营商环境有待优化。比如，有的行业存在市场准入壁垒。虽然我国的行业准入政策转向负面清单原则，但在有的高利润行业仍然由国有经济垄断，有的民营企业面临市场准入的“玻璃门”。有的部门在市场准入上设置前置条件，形成审批的“死循环”。又如，在招投标方面，调研的某通信企业反映，有的地方政府为了让国有企业拿项目，将几个小项目“化零为整”，民营企业无力承接，只能在国有企业拿下项目后再承接转包出来的分拆项目。再如，在调研中，个别民营企业反映在同等情况下，对民营企业执法范围和力度明显大于国企。
民营经济发展局：解决问题、增添活力
外部风险和不确定性是无法避免的，但是如果能引导、帮助民营企业科学有效地应对困难与挑战，就有机会将其转化为发展机遇，筑牢应对外部不确定性的“压舱石”；反之，外部冲击则会成为民营企业发展的“拦路虎”，使民营企业停滞不前，甚至被淘汰。要想从宏观上整合科技创新资源加快形成新质生产力、引导和服务民营企业实现高质量发展、加强预期管理为民营企业发展注入更多确定性，就需要长效机制保障支撑和基础性制度统筹安排，民营经济发展局的设立可谓是正当其时。主要意义体现在以下三方面：
一是助力民营经济转型升级，形成经济发展新动能。随着技术前沿的不断延伸，科技创新成为提升企业生产效率和市场竞争力的关键因素，能否“布局新产业、适应新模式、培育新动能”直接关系到民营企业的“生死存亡”。然而，创新活动对企业的资金、人才、技术提出较高要求，并且伴随着较大的失败风险和技术外部性。民营经济发展局可以及时了解民营企业现阶段的创新瓶颈、反映当下企业的政策诉求、组织相关部门给予政策扶持，如提供创新要素支持和完善科技创新配套制度等，从而缩短民营企业新旧动能转换的“阵痛期”，加快形成新质生产力。
二是开拓民营经济发展空间，实现高水平对外开放。外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升，贸易保护主义、单边主义、“长臂管辖”等外部挑战提高了民营企业“出海”风险。与此同时，全球治理格局正在发生深刻变化，世界重心由西方向东方转移，全球贸易一体化市场逐渐成为分割的区域性市场，区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、中欧投资协定等为民营企业积极稳妥地“走出去”、高水平高质量地“引进来”提供了良好的外部环境。并且出口模式愈发多元性，如中间品贸易、服务贸易、数字贸易、跨境电商出口等。民营经济敏锐的市场嗅觉，加上民营经济发展局的指导协调服务，企业能够在更大范围开展国际交流合作、更快速地提升国际竞争力。
三是稳定民营经济发展预期，激发民营经济投资积极性。民营经济发展局的设立是对民营经济地位的充分肯定，对提振民营企业家信心大有裨益；民营经济发展局作为民营经济的“传声筒”“扩音器”，保障民营企业事有处办、理有处讲、难有处解，政策的稳定性、连续性和一致性将稳定企业家预期，提高民营企业投资积极性；破除市场准入壁垒，鼓励支持民营企业和民间资本参与基础设施建设，包括新型城镇化、交通水利等重大工程和补短板领域建设，拓展民营经济投资机会。
民营经济发展局的三大功能：统筹协调、综合施策、促进发展
首先，民营经济发展局与相关部门协作，统筹协调、同向发力。民营经济发展局设立之前，有关部门从各自职能角度制定出台政策的分散模式缺乏协同性，“碎片化”的政策难以形成合力，甚至政策效果可能会相互抵消。民营经济发展局作为宏观调控和经济综合部门国家发展改革委的内设机构，可以更好发挥统筹协调功能，在现有工作格局的基础上，巩固拓展工作成果。一方面，其他部门仍积极履行工作职责，持续为民营企业提供服务，比如，工业和信息化部的中小企业局仍负责专精特新中小企业的培育工作、国家税务总局仍负责落实税收优惠政策。另一方面，民营经济发展局开展民营经济发展政策的预评估工作，提高政策的前瞻性；统一收集各类民营经济发展信息和企业家诉求，在制定政策时充分考虑企业家的建议，提高政策的针对性和精准性；督导各项政策落实，提高政策的有效性。综上，民营经济发展局和其他部门协同为民营企业服务，以促进民营经济健康发展为共同目标，不存在替代关系。
其次，民营经济发展局对现有政策做补充，综合施策、形成合力。对支持性政策做“加法”，对监管政策做“减法”。之前，民营企业所在地区的工信局、财政局、税务局等部门制定的惠企政策仍然有效，不仅如此，民营经济发展局还将督促落实各项重大举措，持续跟进政策落实情况和实施效果，让纾困资金、创新补贴、税收优惠等从“纸上”到“账上”，让民营企业家有实实在在的“获得感”。并且民营经济发展局将联合多个部门，加强顶层设计，多政策、多途径、多方式地支持民营企业发展，打好政策“组合拳”。
最后，民营经济发展局为民营企业服务，促进发展、增添动力。民营经济发展局的职责介绍中没有一个“管”字，2023年11月，民营经济发展局局长魏东强调，我们将围绕政策、交流、合作、监测、评估、宣传搭建六个平台，为民营企业提供优质服务，为民营经济高质量发展积极拓展空间。由此可见，民营经济发展局旨在通过协调各方资源、完善要素配置、促进公平准入、提供法治保障、优化营商环境、加速政策落地等方式，充当民营经济高质量发展的“助推剂”，而不是对民营企业多一层审批、加一份监管，不会让行政压力成为阻碍民营企业发展的“绊脚石”。
民营经济发展局的三大职责：政策制定、监测分析、诉求解决
一是细化实化民营经济发展政策体系。一方面，民营经济发展局编制中长期规划和工作计划，开展政策措施预评估。当各级政府或不同部门的政策存在冲突或叠加时，政策的有效性和执行效率会大打折扣，需要民营经济发展局对其进行统筹协调、加强顶层设计。民营经济发展局既需要关注民营企业发展的短期困难，也需要做好民营经济健康发展的长期规划。另一方面，民营经济发展局督促各项政策落地见效，做好制度政策“立改废释”工作。民营经济发展局对政策的实施效果进行考核评估，有三大效果：既可以确保各项重大决策部署落到实处，又可以根据政策反馈及时调整涉企政策，还可以总结各地可复制可推广经验。
二是强化对民营经济发展形势的监测分析。首先，建立民营经济统计监测指标体系，形成有代表性的民营企业样本库，从而保证各地全面、科学、统一地评估民营经济发展情况，增强各地和各年度统计数据的可比性，为民营经济发展形势监测工作提供指导。其次，跟踪分析民营经济发展情况，定期发布民营经济发展形势报告，通过实地调研、问卷收集、企业家座谈等形式，了解掌握评估民营经济的发展状况和需求，为政策制定、战略调整、形势分析提供数据支撑。最后，对重大苗头性、倾向性问题及时研究、早做预警，随着民营经济发展阶段和发展环境的动态变化，其面临的困难和挑战也不同，对潜在问题进行深入研究、提前布局可帮助民营企业降低风险。
三是畅通民营企业诉求反映和问题解决渠道。一方面，民营经济发展局可以全面收集民营企业反映的问题及提出的政策建议。此前，民营经济发展问题反映的形式单一、部门分散，以满意度调查问卷填写为主的沟通方式难以精准把握民营企业诉求，并且涉及多部门协调服务的综合问题无处反映。现在，民营企业遇到的各项问题可以统一反映给民营经济发展局。另一方面，民营经济发展局能够及时反映并解决民营经济遇到的问题。国家发展改革委作为协调统筹综合性的政府部门，能够将民营企业遇到的困难和问题及时转办给相关职能部门、跟踪问题解决进度并将重要的共性问题反映给上级部门。
对民营经济发展局的期待
? 谋大局：坚持三个原则
首先，保持战略定力。作为与企业家打交道的政府工作部门，民营经济发展局需要坚持正确的政策方向，传递积极有为的正面信息，做好政策文件解读和宣传工作，将提振企业家信心作为重要的政策抓手。其次，抓重点、破难点。当前需要避免“眉毛胡子一把抓”，严抓重点地区、重点行业的典型问题、突出问题。健全民营经济发展工作协同推进机制，压实责任，把任务分解落实到各个部门，确定明晰工作目标、时间安排、责任主体等，推动各项措施落地，以政策落地效果来稳定和提升企业预期。最后，央地联动，释放基层活力。一方面，充分放权，激活和调动地方积极性，鼓励地方政府结合当地特点，摸索出能够有效推动民营经济发展壮大的新路径，并进一步推广、示范。另一方面，自下而上听取意见、调整政策，民营经济发展局需要听取地方政府、行业协会、民营企业、金融机构和其他相关单位的意见，掌握新情况、发现新问题，及时完善后续配套措施。
? 抓大事：解决三大问题
首先，破除市场准入壁垒。其一，废除限制民营企业准入的政策。民营经济发展局可与国家市场监督管理总局等部门合作开展民营企业准入限制政策清理行动，清查整顿隐性壁垒，围绕关键环节持续清理各类具有审批性质的管理事项，修改、清理和废除涉及不公平竞争、壁垒门槛等政策。其二，拓宽民营企业准入领域。建立向民营企业推介重点领域项目的长效机制，提高重大项目对民间资本的吸引力。引导民营企业有序进入新材料、节能环保、新能源等战略性新兴产业，持续巩固民营企业在新能源汽车、高端装备制造等领域的优势产业地位，抢先布局类脑智能、量子信息、基因技术、未来网络、氢能与储能等前沿科技和产业变革领域。其三，探索民营经济投资方式。建立多种方式并存的民间资本投资体系，包括民营企业投资基金运营、国有企业混合所有制改革、重大投资项目市场化入股等，在重大项目、政府投资项目中保留一定的民间资本投资份额，鼓励民间资本形成共同投资、共同开发、共同受益的利益共同体，提高民间资本参与积极性。
其次，保障公平获取要素。一方面，拓宽直接融资渠道和创新间接融资增信体系“双管齐下”，解决民营企业融资难题。直接融资方面，探索完善“创投基金和股权投资基金—区域性股权市场—新三板—交易所市场”的全链条服务体系，搭建投资—企业对接平台，建立民营企业与国有资本、民间资本、海外资本之间的联系，引导全球各类投资者加大对我国民营企业的投资力度。间接融资方面，依托大数据平台和丰富场景，构建“企业—银行—政府”融合对接平台，鼓励银行充分利用涉企大数据，为民营企业在授信门槛、增信方式、审批时限、贷款期限、贷款规模等方面提供支持，提升民营企业的增信融资能力。另一方面，兼顾高水平人才培养和普通劳动者培训，解决民营企业用人问题。一方面“培优”，在京津冀、长三角、珠三角等专精特新企业聚集区，设立一批“应用科学大学”，坚持产教融合、校企合作，引导各职教学校根据本地区经济产业特点，优化专业设置、调整课程结构，实现与产业转型升级相匹配，建设高级技术工人评价体系，搭建高级技术工人对接平台。另一方面“补差”，推进普通劳动者培训制度，由企业提供人才技能需求清单，地方政府主办劳动者就业转业技能培训班，为普通劳动者提供技能培训场所，以培代补。加大灵活用工平台建设，建立健全灵活用工平台与企业的对接机制，以灵活就业补全再就业机制。
最后，完善监管执法体系。一方面是“立”，建议考虑制定《民营经济促进法》，以依法平等保护民营企业产权和企业家权益、禁止针对民营企业的歧视性壁垒为重点条例，收集各个地方在民营企业发展过程中推行的政策法规，将相对成熟、落实效果好的政策、制度以法律法规或条例的形式加以完善。另一方面是“破”，建议针对不利于民营经济发展壮大，以及部门之间、地方与中央之间不一致的行政法规、规章和规范性文件进行系统清理和废止。整治“运动式执法”“趋利式执法”“选择性执法”等问题。
（作者为中国人民大学应用经济学院副院长、教授；中国人民大学应用经济学院博士研究生王斯诺对本文亦有贡献）
核心提示： 面对全球新一轮科技革命与产业变革带来的重大机遇与挑战，我国坚持创新在现代化建设全局中的核心地位，创新第一动力作用日益凸显。与此同时，我国产业链各环节的紧密度、供应链上下游的协调性、空间布局的均衡性等方面仍然比较薄弱。科技创新对现代化产业体系的引领作用，从来都不是通过自发、随机、分散的经济活动来实现的。应以科技创新推动产业创新，加快传统产业转型升级，推动战略性新兴产业和未来产业“聚链成群”，提升产业链供应链韧性和安全水平。
【摘要】面对全球新一轮科技革命与产业变革带来的重大机遇与挑战，我国坚持创新在现代化建设全局中的核心地位，创新第一动力作用日益凸显。与此同时，我国产业链各环节的紧密度、供应链上下游的协调性、空间布局的均衡性等方面仍然比较薄弱。科技创新对现代化产业体系的引领作用，从来都不是通过自发、随机、分散的经济活动来实现的。应以科技创新推动产业创新，加快传统产业转型升级，推动战略性新兴产业和未来产业“聚链成群”，提升产业链供应链韧性和安全水平。
【关键词】高质量发展 新质生产力 产业链 供应链
【中图分类号】F12 【文献标识码】A
2023年12月召开的中央经济工作会议系统部署做好2024年经济工作的重点任务，“以科技创新引领现代化产业体系建设”排在首位，强调“要以科技创新推动产业创新，特别是以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，发展新质生产力”。当前，国际形势错综复杂，科技创新成为国际战略博弈的主要战场，人工智能、云计算、量子信息与生物、材料、能源等领域的前沿技术接续突破和交互融合，正在改变科技革命和产业变革的演化路径。中央经济工作会议传递出加强科技创新与产业创新深度融合的重要信号，为我国推动经济高质量发展、实现高水平科技自立自强、赢得发展主动权提供了行动指南。
发展新质生产力，提升产业链供应链韧性和安全水平
科学是一种在历史上起推动作用的、革命的力量。马克思在《资本论》第一卷中明确指出：“劳动生产力是随着科学和技术的不断进步而不断发展的，那么旧的机器、工具、器械等等就会被效率更高的、从功效来说更便宜的机器、工具和器械等等所代替。”未来社会生产力的状况，“取决于科学的一般水平和技术进步，或者说取决于这种科学在生产上的应用”。当前，人工智能、大数据、新一代信息技术正以前所未有的速度、广度和深度渗透经济社会生活的各个领域，资源配置方式、生产方式、生活方式面临深刻变革。科技史表明，基础科学和关键核心技术实现突破，必然会引发生产力的核心要素及其结构发生质变。新质生产力的劳动力是掌握数智化精密仪器的劳动者，劳动资料是实现了数智化升级的仪器设备，劳动对象是数据资源、算力资源与其他传统资源的深度融合，劳动形式是“人机协作”，颠覆了传统劳动形式，压缩了全社会创造出更多物质财富的时间和环节，在此过程中，生产力概念的内涵和外延都被突破和延展。
加快发展新质生产力有助于我国提升产业链供应链韧性和安全水平，牢牢掌握发展主动权。一方面，新质生产力的形成和发展，离不开扎实推进基础科学和技术创新，基础科学领域的发现、检测、应用，进而探索下一代科学范式，直接带来原始创新能力的跃升，从而有利于以科技创新推动产业创新，催生新产业、新模式、新动能，为我国抢占未来发展制高点提供技术支撑。另一方面，新质生产力不断向战略性新兴产业和未来产业注入“新鲜血液”，不仅将有力牵引创新链、产业链、资金链、人才链“四链”有机耦合，还会加速工业互联网、元宇宙、智慧商圈等应用场景的搭建，从而以原始创新带动人工智能、量子通信、脑机接口、人形机器人等领域的集成创新，催生智慧医疗、生物医药、智能物流、新能源交通等新产业，推动产业体系转型升级。
新质生产力聚焦科技含量高的新产业、新业态、新模式，强调发展战略性新兴产业和未来产业，同时改造升级传统产业以提高生产效率。新质生产力的生成路径包括以下两个方面：一方面，新质生产力来源于高质量的科技供给，通过原始创新和集成创新引领生产力变革。具体表现在原始创新和基础研究，知识产权的创造、运用和保护，技术标准的设置和获取，高水平科技人才的培育和引进等方面。以颠覆性技术和前沿技术催生的新产业、新模式、新动能，具有知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好等特点。另一方面，新质生产力来源于高效能的科技成果转化，通过科技研发系统、经济循环系统、社会发展和治理系统、自然生态系统的交叉融合来实现。具体表现为人工智能与信息技术、高端装备、航空航天、脑机接口等技术相互赋能和加速应用，将先进科技转化为现实生产力，为解决经济社会中的现实问题提供更高水平、更高质量的解决方案，增强产业国际竞争力，推动产业结构优化升级。
面对全球新一轮科技革命与产业变革带来的重大机遇与挑战，我国坚持创新在现代化建设全局中的核心地位，创新第一动力作用日益凸显。2023年，中国国家创新指数综合排名世界第10位，较2021年提升3位，是唯一进入前15位的发展中国家。国家统计局数据显示，2023年1—11月份，高技术制造业投资同比增长10.5%，增速比制造业投资高4.2个百分点。其中，医疗仪器设备及仪器仪表制造业投资增长14.8%，计算机及办公设备制造业投资增长13.9%，电子及通信设备制造业投资增长11.5%。高技术服务业投资同比增长10.6%，增速比服务业投资高10.3个百分点。其中，科技成果转化服务业投资增长33.6%，专业技术服务业投资增长34.4%。科技创新赋能我国产业体系以“进”的态势稳增长、稳预期、稳就业，国内大循环的内生动力显著增强。当前我国正处于经济增长和产业转型升级的关键期，战略机遇和风险挑战并存。要克服发展中遇到的新困难和挑战，必须坚持“稳中求进、以进促稳、先立后破”，发展新质生产力，提升产业链供应链韧性和安全水平。
以科技创新推动产业创新，保障我国产业链供应链自主可控
中央经济工作会议提出：“完善新型举国体制，实施制造业重点产业链高质量发展行动，加强质量支撑和标准引领，提升产业链供应链韧性和安全水平。”近年来，全球地缘政治风险加大，加之欧美货币政策紧缩效应，金融市场波动加剧，一些产业“脱钩断链”风险有增无减。与此同时，我国在元器件、先进工艺、关键设备、基础材料、基础软件等方面还依赖进口，产业链各环节的紧密度、供应链上下游的协调性、空间布局的均衡性等方面仍然薄弱，供应链局部受阻或断裂的风险仍然较大。科技创新对现代化产业体系的引领作用，从来都不是通过自发、随机、分散的经济活动来实现的。在新征程上，应激发企业技术研发活力，制定和实施国家产业安全战略，保障我国产业链供应链自主可控。
激发企业技术研发活力，提升产业链供应链的先进性、可靠性。基础研究是增强产业链供应链竞争力的核心要素，也是突破关键核心技术的抓手。我国全社会研发经费从2012年的1万亿元增加到2022年的3.09万亿元，研发投入强度从1.91%提升到2.55%。但是一些关键核心技术仍受制于人，一个深层次原因是基础研究投入不足特别是一些企业科技创新主体作用“缺位”。应通过协同推进科技和人才发展体制机制改革，激发企业技术研发活力，强化企业科技创新主体地位。
一方面，充分发挥市场“看不见的手”的资源配置功能，由“点”及“链”，联动提升产业链供应链技术水平。企业作为科技创新主体，是贯通应用基础研究、技术开发及产业化商业化的关键节点。工业和信息化部数据显示，截至2023年10月，我国已累计培育10.3万家专精特新中小企业、1.2万家专精特新“小巨人”企业。这些优质中小企业在推动科技创新与产业创新对接、产业链强链稳链固链、促进就业、改善民生等方面发挥着重要作用。应发展壮大更多具有自主知识产权和核心竞争力的创新型企业，引导专精特新中小企业积极开展技术改造、设备更新、系统升级。经过持续培育，还将涌现出一批细分领域的“隐形冠军”企业，部分企业将成长为创新型领军企业，为我国以科技创新推动产业创新、保持国民经济韧性和活力作出更大贡献。
另一方面，有效发挥政府“看得见的手”的服务功能。建立健全服务保障体系和产业链梯度成长的培育体系，组织战略科技力量集中攻克一批共性技术，为企业研发降低时间成本、资金成本、试错成本，为企业接续研发创造条件，助推更多中小企业走上专精特新之路。针对企业在融资支持、税收优惠、准入门槛、产权保护、人才培养等方面的诉求，推出更加精准有效的政策，提供更加及时便利的服务，推动更多创新资源和要素向这些企业流动，支持其快速成长。提升产业政策精准性，坚持目标导向和自由探索两种方式并行，鼓励开展原创性、前瞻性、颠覆性的技术预研攻关，政策和财政资金更多向新基建设施、工业级芯片等领域倾斜，加强研发设计、工程检测、中间实验等公共服务平台升级改造，鼓励科技领军企业和专精特新企业的协同发展，向高端化智能化绿色化转型，向产业链创新链价值链高端攀升，为发展新质生产力蓄势赋能。
制定和实施国家产业安全战略，保障我国产业链供应链自主可控。近年来，逆全球化思潮涌动，单边主义、保护主义抬头，地缘政治冲突频发，世纪疫情影响深远，不确定因素交织叠加，一些国家采取阻碍科技成果流动的供应链本土化、近土化举措，全球产业链供应链呈现出加速重构态势。历次科技革命和产业变革都伴随着激烈的大国博弈和科技竞争，在关系国家安全、国民经济、民生福祉等重要领域和关键行业，必须增强产业链供应链的竞争力和安全性，掌握主导权、话语权、反制力。建议研究制定国家产业安全战略，着力构建自主可控、安全高效的产业链供应链体系，实现产业链价值链从比较优势到产业体系竞争优势的转变。
一方面，加强对全球产业链供应链的异动预警和趋势研判，做好核心零部件断供、中资企业和持股科研机构受到极限打压等严峻局面的预案，确保在特殊情况下产业链供应链正常运转。加快培育符合新质生产力发展要求的“链主”企业和关键节点企业。强化企业在科技决策、科研组织、创新导向等方面的主体地位，基于企业技术研发构建产业链供应链项目形成和管理机制。增强产业链竞争力和安全性重在“点”“链”协同，需要产业链上下游企业强化各环节协作，协调好领军企业、关键配套企业、中小企业的定位与角色。通过发挥“链主”企业带动作用，向配套企业延伸管理链、创新链、供应链，支持配套企业在细分领域深耕细作，成为专精特新企业和“单项冠军”。加大银行和金融机构对科创企业信贷融资支持力度，支持更多中小企业融入供应链，从整体上提升产业链应急保障能力。
另一方面，拓展以民营企业和新型研发机构为纽带、以企业、高校和研究院所为主体的国际科技合作模式。围绕产业链短板和弱项，找出技术攻关难题，加强创新资源的跨学科、跨领域、跨区域优化配置，支持企业与高校、科研机构联合投资共建面向前沿科技领域的关键技术研发中心、概念验证中心、产业技术研究院、场景创新实验室、未来实验室等新型研发机构。从科技创新供给侧大力支持高价值专利的创造和布局，支持重大专项、“科技创新2030—重大项目”等成果产业化。支持我国企业在境外设立研发机构，设立全球科学研究基金、联合实验室，协调解决知识产权问题，组织国际科创论坛和研讨会，共建科创基础设施与平台，构建企业参与国际科技合作的长效机制。
加快传统产业转型升级，推动战略性新兴产业和未来产业“聚链成群”
中央经济工作会议明确提出：“打造生物制造、商业航天、低空经济等若干战略性新兴产业，开辟量子、生命科学等未来产业新赛道，广泛应用数智技术、绿色技术，加快传统产业转型升级。”从科学到技术再到产业转化是一个经由基础研究向应用基础研究跨越、技术开发向商业化跨越再向规模化产业发展跨越的复杂过程。当前，加快形成新质生产力对营造包容开放的创新生态环境、加速科技成果转化提出了更高要求。既要聚焦高校、科研院所成果孵化的“最先一公里”，也要加强应用示范和场景创新，走好科技创新成果转化的“最后一公里”。新质生产力的形成过程既是传统产业高端化、智能化、绿色化发展的过程，也是推动战略性新兴产业和未来产业“聚链成群”的过程。
巩固现有产业链竞争力，推动传统产业高端化、智能化、绿色化改造升级。化工、煤炭、钢铁、机械、纺织等传统产业关乎国计民生，不能被贴上“低端产业”标签，加大传统产业数字化转型和企业技术改造力度，将为战略性新兴产业、未来产业提供市场需求和应用场景。制造业是技术创新活动最活跃、应用性科研成果最丰富、科技创新溢出效应最显著的产业，颠覆性技术和前沿技术有望助力制造行业培育新质生产力。应推动产业链向上下游延伸，强化产业链配套，发挥产业集聚效应，巩固我国制造业完备性优势。
一方面，对传统制造业进行流程再造，加快新技术规模化应用和新产品研发迭代，通过产权激励及时转化关键核心技术攻关的应用性成果，巩固提升产业链供应链的运转效率。利用工业自动化、数字化、智能制造等先进技术对传统制造业进行流程再造，加速生产线和产品的更新迭代，利用高端工艺和工程技术，提升传统产业企业的产品研发能力、供应链管理能力，在更多行业实现国产化替代配置。
另一方面，高标准建设技术和数据要素市场，发挥市场需求对产业链供应链的“黏合剂”作用。面向制造强国、交通强国、健康中国、碳达峰碳中和、乡村振兴等重大战略需求，健全权利保护、交易流通、开放共享、安全认证、利益分配等基础制度，促进应用场景涌现，加强数字经济对产业链上下游的需求对接，提高产品质量和附加值，培育自主品牌，满足国内消费升级需求并拓展全球市场。
聚链成群，培育壮大未来产业集群和先进制造业集群。当前，多重因素正在重塑全球产业链供应链的结构与形态。新一代信息技术、人工智能、新能源汽车、工业互联网等行业作为战略性新兴产业的重要组成部分，也是我国产业链韧性和竞争力的集中体现。新征程上，应通过新技术开辟新领域新赛道，加强产业链协同合作，推动优势产业延链、新兴产业建链。
一方面，找准产业链跨越式发展的突破点，培育一批优势产业链供应链集群、先进制造业集群和未来产业集群。当前，我国人工智能核心产业规模不断增长，企业数量超过4400家，云算、智算、超算等协同发展，算力规模位居全球第二，“东数西算”等重大工程加快推进。未来产业的新赛道不断细分演化，如一些地方将人工智能、无人机、动力电池等颠覆性技术整合起来，探索无人机送货、商业化载人飞行等低空经济，生成式人工智能、虚拟现实等技术的商业化整合应用也将衍生各种场景，催生更多新业态新模式，培育数字化消费增长点。应支持京津冀、粤港澳大湾区、长三角等科技资源密集地区立足各自优势，瞄准卫星互联网、人形机器人、6G、量子信息、生命科学等领域，实施产业基础再造工程、绿色制造工程和重大装备攻关工程，率先培育一批未来产业集群。打造医疗、政务、金融和交通等行业的智能算力中心和算力网络、通用大模型训练和推理等新型基础设施，形成创新链、产业链、资金链、人才链良性互动格局。
另一方面，加强全球产业链供应链合作，提升区域产业链供应链协同效能。加强在智能制造、行业大模型、自动驾驶、智能医疗等领域重点产业链在全球范围的资源协调，引导上下游企业实现数据共享、互联互通，精准掌握供应链需求变化，提升产业链协同效率和适度超前创新能力，增加产品附加值和品牌溢价。加快建设全国统一大市场，深化区域产业链分工与协作。依托“一带一路”建设、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等国际合作平台，促进产业结构升级、产业链优化布局，巩固外贸外资基本盘，持续打造“投资中国”品牌。
（作者为北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员，中国科学院大学知识产权学院院长、教授）
